CONVOCATORIA PRESENCIAL DEL PLENO DEL CONSEJO NACIONAL DEL AGUA. 10 DE OCTUBRE DE 2022

Votos particulares que presenta Joan Corominas Masip, vocal nº 69, a diversos puntos de la reunión: 

El 4 de octubre de 2022, a las 11:01 de la mañana se expidió un correo electrónico de la dirección <Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.> cuyo asunto era «Convocatoria pleno del Consejo Nacional del Agua, 10 de octubre de 2022», con él se me trasladaba la referida convocatoria e indicaba la dirección electrónica en la que se podía descargar «la documentación».

El orden del día de la convocatoria comprendía trece puntos bajo dos tipos de categorías según se refiriera a materias sometidas a informe preceptivo (A) o a información (B). Entre los primeros se recogían ocho cuyas materias son complejas y, en la mayor parte de los casos, con contenido extenso.

Este orden del día y el exiguo tiempo disponible de tres días hábiles para su análisis me llevó a enviar por correo electrónico, al día siguiente, una petición para que se postergara la celebración del pleno convocado.

En ella señalaba que entiendo que la complejidad de los puntos del orden del día exige mucho esfuerzo de los equipos técnicos con los que cuenta la Dirección General del Agua, pero es también justo y necesario entender que esa misma complejidad nos exige un gran esfuerzo de análisis a los miembros que tenemos el honor de participar en este órgano de consulta. Igualmente, comprendía que la agenda oficial está nutrida de actos, sin embargo en su buen uso podrían secuenciarse las convocatorias de los Consejos para evitar cuellos de botella que dificulten la participación suficientemente informada de los miembros del Consejo.

El 7 de octubre de 2022 desde el buzón mencionado recibí otro correo cuyo asunto era «Documentos a título Informativo. Pleno del CNA. 10 de octubre 2022» con la finalidad que se desprende de su título.

No obstante, no tuve contestación de la petición para que se postergara el pleno, con anterioridad a su celebración.

Circunstancias personales me impidieron asistir al pleno por lo que delegué mi voto en contra de todos los puntos sometidos a informe preceptivo y a través de este voto particular explico dicho voto.

Para todos los asuntos sometidos a dictamen del Consejo Nacional del Agua comparto con el resto de miembros mi frustración personal ante la imposibilidad de poder aportar al resto de miembros y Autoridades, unas observaciones u opiniones que permitan mejorar la decisión.

Pero también tengo la necesidad de llamar la atención a quienes tienen la responsabilidad de esta gestión de los tiempos y las obligaciones sobre la realidad de la participación que nos queda. Sí, siempre se podrá excusar con circunstancias más o menos sobrevenidas lo ocurrido, aunque tenga visos de ser un hábito.

Me pregunto, qué estamos construyendo un sistema de participación meramente formal en que basta con tener un acta que me permita pasar al siguiente trámite.

Estimadas Autoridades y miembros del Consejo Nacional del Agua, cambiemos estas inercias, aunque este órgano y sus miembros no seamos perfectos, seamos al menos útiles y démonos unas condiciones favorables para ello.

En la medida en la que he podido y me han ayudado, tengo algunas observaciones en diversos puntos tratados:

1.         Proyecto de real decreto por el que se establece el régimen de instalación de plantas fotovoltaicas flotantes en el dominio público hidráulico.

Observaciones:

1. No existen experiencias ni estudios científico-técnicos suficientes para estimar el tipo y magnitud de los efectos ambientales de las instalaciones de producción fotovoltaica flotante en embalses. El propio decreto reconoce que no hay conocimientos de los impactos sobre el estado trófico y la biota de los embalses. Igualmente, el real decreto determina una relación ente el estado trófico del embalse y la superficie máxima que se permite ocupar, estableciendo unos rangos cuantitativos que no parecen estar avalados por estudios científicos. Parece contrario al principio de precaución lanzar una iniciativa general para desplegar la producción fotovoltaica flotante en embalses, antes de que se conozcan con suficiente detalle sus efectos ambientales sobre el estado trófico del embalse, así como sobre las aves acuáticas y resto de comunidades biológicas del mismo.

2. El decreto permite un mayor porcentaje cubierto por instalaciones de producción fotovoltaica en embalses eutróficos (20%), porcentaje que se va reduciendo progresivamente en función del grado de eutrofia (15% en embalses en riesgo de eutrofia y 5% en embalses no eutróficos). Sin embargo, la lógica que subyace a esta gradación resulta problemática desde el punto de vista de la Directiva Marco del Agua (DMA) y sus objetivos ambientales. En efecto, la DMA obliga a alcanzar el buen estado de todas las masas de agua, lo que incluye un bajo nivel de nutrientes, alejado de la eutrofia, en el plazo improrrogable del año 2027. Esta necesaria mejora de los embalses eutróficos actuales implicará reducir, en menos de cinco años, la superficie cubierta por fotovoltaica flotante en dichos embalses, desde un máximo del 20% a un máximo del 5% de la lámina de agua, en aplicación del presente decreto. Esta reducción de hasta un 75% de la superficie ocupada por la producción fotovoltaica flotante parece escasamente compatible con la amortización de las infraestructuras y los planes de explotación y negocio de las mismas, planes que con toda probabilidad contarán con mantener la actividad en las dimensiones inicialmente diseñadas a lo largo de los 25 años para los que se permite la concesión.

3. El decreto establece un cierto porcentaje de proporción ocupada de la lámina de agua. Sin embargo, cuando el nivel embalsado descienda, dicha proporción aumentará y si el embalse baja mucho una parte muy significativa de la lámina quedaría cubierta por las placas, por lo que en la práctica la superficie cubierta por la fotovoltaica será mayor a la que fija el decreto, al menos durante los periodos de tiempo en los que exista sequía o una mayor presión de las demandas.

4. Además, los requerimientos de las instalaciones fotovoltaicas podrían interferir en el régimen de caudales ambientales, especialmente en relación con algunos de sus componentes como los caudales de crecida, que implican simular crecidas naturales utilizando los volúmenes embalsados, lo que sería difícilmente compatible con las instalaciones de fotovoltaica flotante, que exigen estabilidad en la lámina de agua del embalse (para no incurrir en incumplimientos del propio decreto).

5. Las instalaciones conllevan una concesión de hasta 25 años. Existe por ello el riesgo de que la fotovoltaica flotante suponga un nuevo uso para embalses obsoletos o en desuso, impidiendo o retrasando las estrategias de recuperación de la continuidad fluvial, un objetivo de importancia creciente y que en el seno de la Estrategia Europea de la Biodiversidad 2030 se concreta en recuperar al menos 25.000 km de continuidad fluvial en los ríos europeos para el año 2030.

6. Un embalse es un tramo de río, aunque esté modificado. Los ríos soportan ya unos niveles muy elevados de concesiones para usos privativos. El camino que se ha de recorrer es justamente el rescate de concesiones, con el fin de facilitar la gestión de los ríos y en general del dominio público hidráulico con criterios de interés público ambiental y social. Añadir nuevas concesiones privativas a los embalses, en este caso para instalaciones de producción fotovoltaica, supone avanzar en dirección opuesta a la necesaria.

7. Finalmente, la promoción de las energías renovables en el marco de la necesaria transición energética ha de realizarse de forma planificada y priorizando opciones con bajas incertidumbres y una buena relación coste-eficacia, en cuanto a su contribución a la producción renovable total respecto a sus costes económicos, ambientales y sociales. De acuerdo con este criterio, parece evidente que, antes de plantearse el despliegue de la producción fotovoltaica en embalses, se ha de agotar la potencialidad de otras opciones más maduras, con menos incertidumbres y mejor relación coste-eficacia, como la promoción de la producción fotovoltaica convencional en superficies artificiales (edificaciones, infraestructuras) y zonas degradadas (como canteras por ejemplo), su combinación en determinados usos agrícolas como invernaderos o, incluso, la producción fotovoltaica flotante en balsas privadas de riego, donde el impacto ambiental es nulo (modalidad de la que existen ya experiencias).

5.         Proyecto de real decreto por el que se establecen los criterios técnicos sanitarios de la calidad del agua de consumo, su control y suministro.

Observaciones:

Para la elaboración de este voto particular he contado con las aportaciones de La Red de Agua Pública (RAP) y de la Asociación Española de Operadores Públicos de Abastecimiento y Saneamiento (AEOPAS)

El alcance de la Transposición

1.   En diciembre de 2020 se aprobó la Directiva (UE) 2020/2184 del Parlamento europeo y del Consejo relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano (DAP), que supuso una revisión notable de la anterior Directiva 98/83/CE del Consejo europeo.

2.   Uno de los referentes para la revisión de la anterior Directiva fue el impacto que supuso la iniciativa ciudadana Right2water, que se concretó en una serie de peticiones a la Comisión Europea, entre las que están las de manifestar la vigencia del derecho humano al agua, garantizar el acceso universal de los servicios de agua y saneamiento en todo el ámbito de la Unión Europea, asegurar la continuidad de los servicios para las personas en situación de vulnerabilidad sin que sea posible los cortes de suministro, garantizar el acceso a la información y la transparencia de la gestión de los operadores de los servicios y promover la participación ciudadana.

3.   El proceso de revisión y reforma de la precedente normativa europea suscitó muchas expectativas, así como intensos debates sobre la profundidad de los cambios que estos nuevos planteamientos ecológicos y sociales implicaban, que trascienden a los estrictamente técnico sanitarios que caracterizaban la anterior Directiva. Los resultados de este proceso, que se concretaron en la DAP, no cumplieron las expectativas de todas las partes, especialmente en los aspectos de garantía del derecho humano al agua y en lo que respecta a los procedimientos de gobernanza democrática, como son la equidad, participación, acceso a la información, transparencia y rendición de cuentas.

4.   La transposición de la DAP al ordenamiento jurídico español, representa un potencial de mejora de aquellos contenidos que no cubrieron las expectativas mencionadas. Debería aprovecharse la transposición de la DAP para recoger las reivindicaciones de la iniciativa Right2water no incluidas en la DAP.

5.   Los aspectos concretos que justifican este posicionamiento se concretan a continuación; cualquier cambio de posición ante el RD debería pasar necesariamente por la consideración de los aspectos siguientes.

El derecho humano al agua

6.   La referencia al derecho humano al agua tiene que estar recogido explícitamente en el RD, en tanto que fue reconocido por la Asamblea General de Naciones Unidas en julio de 2010 y, de acuerdo con la resolución de septiembre de 2010 del Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas, es vinculante legalmente para los estados firmantes del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. En este contexto, hay que considerar lo siguiente en relación con los criterios normativos del derecho humano al agua:

-          Garantía de acceso universal, incluyendo a las personas que no disfrutan de conexión a las redes de distribución municipal, como son los casos de las personas sin hogar o las que habitan en los espacios comunes, o las de los asentamientos informales y de trabajadores agrícolas temporeros de las zonas de agricultura más intensiva y productivas.

-          Disponibilidad de agua de consumo suficiente para cubrir las necesidades personales y domésticas, garantizando para las personas en situación de vulnerabilidad un mínimo vital gratuito de, al menos, 100 litros por persona y día

-          Prohibición de cortes de suministro para las personas sin capacidad de pago por estar en situación de vulnerabilidad

-          Consideración de la asequibilidad y su reflejo en las políticas y estructuras tarifarias de forma que no se limite el acceso a las personas por su capacidad de pago

Gobernanza democrática

7.   Recoger los procedimientos e instrumentos que hagan posible la participación activa, libre y significativa de la ciudadanía en los distintos ámbitos de toma de decisiones, desde la planificación hasta la configuración y gobierno de los sistemas de información.

8.   Asegurar que el acceso a la información sea pleno y en pie de igualdad por parte de los distintos agentes interesados, incluida la ciudadanía, como titular del derecho humano al agua. En este sentido, el acceso a la información del Sistema de Información Nacional de Agua de Consumo (SINAC) debe ser posible para la ciudadanía de forma ágil y sin los filtros y limitaciones actuales.

9.   Como información a aportar por parte de los operadores, se debe incluir la relativa a las condiciones contractuales que los vinculan con la administración responsable, así como la relacionada con los flujos financieros (como la distribución de beneficios, pago de dividendos, honorarios de gestión).

10.Asumir la revisión en profundidad del SINAC para convertirlo en un instrumento que haga posible la transparencia de la gestión de los servicios al aportar los resultados del comportamiento de los operadores y la consiguiente rendición de cuentas a partir de la valoración por parte de las entidades o personas interesadas de los informes periódicos que el propio SINAC deberá publicar periódicamente.

11.El Tribunal de Cuentas, en su Informe 1.344 de Fiscalización sobre el control sanitario del agua, detecta una serie de deficiencias en el propio SINAC que afectan desde la recopilación de datos hasta la publicación de la información sobre el estado de la calidad del agua de consumo humano. En este contexto,  reivindica una urgente y profunda revisión del SINAC.

12.Resulta especialmente necesario acometer esta revisión del SINAC en la transposición de la DAP a la legislación española. Además se debe coordinar con iniciativas de digitalización del conocimiento tal como se trata de impulsar desde el denominado PERTE del agua. Debería contemplar la revisión del SINAC los siguientes aspectos:

-          Incardinar al SINAC en el marco conceptual y definitorio del derecho humano al agua y al saneamiento. Es un marco que ya cuenta con el reconocimiento internacional generalizado de una década, desde que la Asamblea General de Naciones Unidas lo reconociera explícitamente el 28 de julio de 2010.

-          Asegurar que se incorpore al SINAC, además de la información considerada en la parte B.1 del Anejo XI, la relativa a algunos temas relevantes como son la información acerca de las condiciones contractuales que vinculan al operador del servicio con la administración responsable del agua y los requisitos para la información sobre los flujos financieros (como la distribución de beneficios, pago de dividendos, honorarios de gestión).

-          Elaborar un reglamento de funcionamiento y gestión del SINAC en el que se reconozca la participación ciudadana como usuaria del SINAC, y que garantice la pluralidad, equidad y representatividad de la composición del Comité Técnico. En este sentido, considera fundamental que sus representantes sean cuanto menos los mismos que los de la denominada Mesa del ciclo urbano del agua.

-          Asegurar que el funcionamiento y la gestión del Comité Técnico sea transparente y que su rendición de cuentas esté articulada a través de procedimientos públicos y regulados. Consecuentemente, las decisiones del Comité que afecten a su funcionamiento y gestión deben ser públicas.

-          Revisar y actualizar las funcionalidades y arquitectura de la aplicación informática del SINAC, en línea con las políticas de datos abiertos promovidas por la Comisión Europea. Actualmente el acceso a la información solo es posible individualmente municipio a municipio y únicamente para el último año, por lo que no es factible realizar análisis de evolución temporal. Tampoco se dispone de enlaces directos a información cartográfica ni a bases de datos que permitan su tratamiento y reutilización.

-          Reconsiderar el acceso a la información del SINAC de forma que la ciudadanía pueda conocer fácilmente la situación de la calidad del agua en sus respectivas zonas de abastecimiento y su evolución temporal. De esta forma, facilitaría la exigencia de responsabilidades -rendición de cuentas- ante eventuales fallos en la potabilidad.

-          Los informes de los resultados y la difusión de los análisis de la información recopilada por el SINAC deben articularse y presentarse al nivel más desagregado, y no como se hace actualmente que solo se aportan datos globales. En este sentido es relevante llamar la atención de que los datos globales enmascaran las deficiencias e inequidades particulares que impiden, de hecho, el seguimiento particularizado de la gestión de los servicios a nivel municipal o de zona de abastecimiento.

-          Dar respuesta pública, detallada y justificada a las deficiencias detectadas en el Informe 1.344 del Tribunal de Cuentas. En este sentido, se deberán programar y arbitrar las medidas correctoras, incluyendo las modificaciones en la estructura del propio SINAC que sean pertinentes.

13.Por otro lado, en relación con el contenido del proyecto del Real Decreto, destaca adicionalmente la Disposición adicional decimotercera relativa a la Evaluación de fugas estructurales, que indica que:

1. Los operadores de las zonas de abastecimiento tipo 3, 4 o 5 realizarán una evaluación de fugas estructurales en las conducciones de agua bruta y de agua de consumo. La primera evaluación será antes del 2 de enero de 2025 repitiéndose de forma bienal.

2. La evaluación de fugas estructurales de agua de consumo en los depósitos, las redes de distribución y acometidas será:

10. a) en el caso de redes de distribución que suministren más de 10.000 metros cúbicos diarios en épocas de consumo máximo, la primera evaluación deberá ser antes del 2 de enero de 2024 y después cada dos años, notificando en SINAC los datos recogidos en el Anexo X antes de 1 de mayo de cada año par, comenzando en 2024;

10. b) en el caso de redes de distribución que suministren entre 100 y 10.000 metros cúbicos diarios en épocas de consumo máximo, la primera evaluación deberá ser antes del 2 de enero de 2025 y después cada dos años, notificando en SINAC los datos recogidos en el Anexo X antes de 1 de mayo de cada año impar, comenzando en 2025

-          El procedimiento aquí incluido resulta complejo de compatibilizar con la práctica real de las administraciones responsables de la gestión del agua, además de considerarse poco apropiado para el seguimiento y evaluación de las fugas y pérdidas e implantación del PERTE de digitalización del ciclo del agua, así como para el cumplimiento de la Directiva Europea asociado.      

-          Con este calendario propuesto, la primera evaluación de fugas debe realizarse ya en 2023, para tener los datos en 2024 y ser enviados al SINAC casi dos años antes de que se deba hacer el reporting a la Comisión Europea, lo que hace que sea poco adecuado, puesto que aún no hay metodología fijada ni orden ministerial asociada. Es prefererible que los datos se envíen en 2025, a partir de la evaluación de pérdidas del año 2024.

-          Del mismo modo, darle una periodicidad bianual a los municipios pequeños es también una situación compleja, ya que es prácticamente inviable que todos los municipios con más de 500 habitantes en España cada dos años envíen los datos de fugas, y además que sean en años distintos a los de los municipios de mayor tamaño hace que no se tendrá nunca una imagen real de la situación en el mismo año de toda España.

-          Parece razonable pensar que es mejor que se realice la primera evaluación con los datos de 2024, que se envíe la información a las administraciones competentes en los primeros meses de 2025 y que el MITERD prepare el informe durante el segundo semestre de 2025 para enviarlo a la Comisión en enero de 2026.

-          Del mismo modo, los municipios de mayor tamaño deberían hacer un envío de la información cada dos años, y los de menor tamaño cada 4 años y así, se podría tener una imagen real de toda España cada 4 años.

14.Por otro lado, en relación con las fugas igualmente, cabe destacar igualmente la falta de relación entre el nivel del estudio a realizar conforme al anexo X, en el que se indica que:

1. Las administraciones públicas responsables del suministro urbano de agua de consumo llevarán a cabo una evaluación de fugas detallada, si se encuentran en alguna de las siguientes circunstancias:

a) Atienden singular o mancomunadamente, a una población censada igual o superior a 10.000 habitantes

b) Suministran agua procedente de masas de agua declaradas de riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo que proporcionen más de 100 metros cúbicos día o abastezcan a más de 500 habitantes

2. El resto de administraciones públicas responsables de zonas de abastecimiento de los tipos 3, 4 y 5, que no estén incluidas en el apartado 1, llevarán a cabo una evaluación el nivel de fugas estructurales de tipo básico.”

-          Parece razonable pensar que la evaluación de fugas detallada no debería hacerse para una nueva categoría de población, 10.000 habitantes en este caso que se corresponde con parte de la categoría 4, sino que debería realizarse para los tipos 4 y 5 por ejemplo, por simplicidad normativa.

-          Con esta redacción habrá poblaciones de tipo 3 con evaluación simplificada o detallada si están en masas de agua en riesgo, poblaciones tipo 4 con evaluación detallada o simplificada, y poblaciones tipo 5 con evaluación detallada.

-          Sería mucho más entendible que, salvo por la situación de las masas en riesgo, todas las poblaciones de tipo 4 y 5 tuviesen evaluación detallada y las de tipo 3, salvo la cautela de las masas en riesgo, de tipo 3.

Adicionalmente aporto Observaciones al “INFORME DE SEGUIMIENTO DE LOS PLANES HIDROLÓGICOS DE CUENCA Y DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN ESPAÑA Año 2021 Avance Octubre 2022”, aunque se trata de un punto informativo del Pleno del CNA:

En general, se agradece este informe que favorece el conocimiento y la transparencia de la gestión del agua. Sin embargo, quiero hacer las siguientes observaciones de aspectos que considero inadecuadamente tratados en el informe:

1. En cuanto a las páginas 44-45 del documento, sugiero incluir una expresa referencia al riesgo del doble conteo de aguas reutilizadas. Por ejemplo el borrador del Plan Hidrológico del Guadalquivir considera las aguas reutilizadas como nuevo recurso sin descontar estas cuantías del retorno calculado de las aguas urbanas. Esto constituye una mala práctica que infla el volumen del agua supuestamente disponible y que va en detrimento de los caudales que finalmente se quedan en los ríos para el mantenimiento de los ecosistemas; además de inducir a una percepción por parte de los usuarios del agua que se puede aumentar el volumen de agua disponible en la cuenca cuando no es así. Tampoco se incluyen en ningún lado consideraciones sobre el deterioro de los caudales circulantes aguas debajo de los lugares en los que se practica la reutilización.

2. El apartado 4.3 (página 79 en adelante) se refiere al “Volumen de agua utilizada para atender las demandas”. Lamento que este apartado no se refiera al grado de implementación de la “Orden ARM/1312/2009, de 20 de mayo, por la que se regulan los sistemas para realizar el control efectivo de los volúmenes de agua utilizados por los aprovechamientos de agua del dominio público hidráulico, de los retornos al citado dominio público hidráulico y de los vertidos al mismo” ni que haga ninguna referencia al uso ilegal o no autorizado del agua. Tampoco informa sobre los medios y resultados de control e inspecciones del uso de agua. Entiendo que se trata de una omisión severa en un informe de este tipo y espero que se complementen los apartados correspondientes.
3. En el apartado 5 “Grado de cumplimiento de los regímenes de caudales ecológicos”, se agradece la información facilitada, si bien se aprecia que falta información sobre las consecuencias del incumplimiento, tanto en lo que se refiere a las multas administrativas y procesos penales iniciados y concluidos, como sobre los efectos del incumplimiento sobre el estado ecológico de las masas de agua y los elementos de calidad correspondientes. Tampoco se aporta información sobre el papel de los – muchas veces raquíticos – caudales ecológicos para el logro de los objetivos ambientales de las masas de agua.

4. El apartado 5.2 “Masas de la categoría aguas de transición” refleja la decepcionante atención que el Reino de España presta a los estuarios de los ríos; espacios que por otro lado tenían y en parte aun tienen un enorme valor ecológico y económico para las pesquerías. Resulta decepcionante ver de qué manera las administraciones públicas se interesan por los intereses económicos a utilizar el agua en la cuenca – en particular, el regadío – y cómo desatienden otros usos económicos del agua que dependen de caudales circulantes por los estuarios, como el pesquero.

5. El apartado 8 “Actualización del Registro de Zonas Protegidas” excluye de la información el número y porcentaje de zonas de protección de hábitats o especies, en los cuales se ha determinado y atendido requerimientos y objetivos adicionales, en cuanto a la calidad o cantidad de agua.

Considero que la información reflejada en el Informe da cuenta de la pobre actuación del Reino de España para lograr los objetivos de la Directiva Marco del Agua y proteger los ecosistemas acuáticos y las fuentes de agua en España para un futuro incierto, y agradecería que el Consejo Nacional del Agua aborde los aspectos clave de este informe, incluyendo la muy pobre ejecución de los “Programas de Medidas” en una reunión lo antes posible.