Debido a las características de los Convenios anteriores – dedicados exclusivamente a usos hidroeléctrico e hidráulicos – era necesario negociar un nuevo Acuerdo, que incluyese no sólo los usos económicos, sino también la protección ambiental de las cuencas hidrográficas. Sobre esta cuestión existía un amplio consenso debido a varias de las limitaciones que sufrían los Convenios anteriores a 1998, entre las que cabe destacar:
- Primera, su ámbito de aplicación: estaban limitados a los tramos fronterizos y a las aguas superficiales;
- Segunda, su objetivo principal era la producción energética. Los Convenios anteriores a 1998 estaban destinados, principalmente, a maximizar la producción de electricidad por ambas Partes y no tenían en cuenta los impactos ambientales derivados de esta actividad;
- Tercera, la falta de normas procesales relativas a la información, consulta y monitorización de parámetros comparables que permitiesen una verdadera cooperación;
- Cuarta, la preocupación por la protección ambiental de las aguas y ecosistemas terrestres asociados a las mismas (como los humedales), era prácticamente inexistente.
Hay que subrayar que el objeto y el ámbito del Convenio de Albufeira (CA) de 1998 es mucho más amplio que el de los Acuerdos anteriores. Como su nombre indica, estamos ante un «Convenio sobre Cooperación para la Protección y el Aprovechamiento Sostenible de las Aguas de las Cuencas Hidrográficas Hispano-Lusas». Los convenios anteriores usaban la noción limitada de “río internacional”, claramente desfasada, tanto en el Derecho internacional como en el de la Unión Europea. Además, como esos acuerdos se limitaban a los tramos fronterizos y a las aguas superficiales, las aguas subterráneas (al no estar cuantificadas), no podían ser objeto de reparto. En lo que se refiere a su objetivo, éste también es claramente diferente al del Convenio de 1998. En este último la finalidad es cooperar para proteger y aprovechar de modo sostenible las aguas de las cuencas hispano-lusas. En los anteriores convenios, el objetivo era repartir los caudales, y ambas Partes se limitaban a los usos hidroeléctricos (1964) e hidráulicos (1968). La última diferencia a destacar es que, mientras el Convenio de 1998 contempla los principios del Derecho de la Unión Europea e del Derecho Internacional aplicables, los convenios anteriores parecen haber sido redactados sin tenerlos en cuenta[1]. Tal vez razones histórico-políticas derivadas del aislamiento, tanto de España como de Portugal, y consecuente atraso tecnológico – ambos países en régimen dictatorial en aquel momento –, puedan explicar la falta de apertura. Como era de esperar, el Convenio de Albufeira (CA) entraña una mayor «sensibilidad medioambiental» y está claramente influido por la Directiva Marco del Agua (DMA).
Con la firma del CA se estableció un marco institucional: la Conferencia de las Partes y la Comisión para la Aplicación y Desarrollo del Convenio (CADC) con el objeto de impulsar y avanzar en la relación. Esto supuso un cambio frente a la estructura institucional previa – la Comisión Hispano Portuguesa para Regular el Uso y la Utilización de los Tramos Fronterizos de los Ríos Internacionales. Esta Comisión estaba fundamentalmente compuesta por funcionarios y representantes de las compañías con concesiones hidroeléctricas y desempeñaban su labor de forma rutinaria y limitada, casi exclusivamente, a las cuestiones relacionadas con el reparto del potencial hidroeléctrico de los ríos. Su jurisdicción estaba limitada al ámbito geográfico y propósito de las convenciones de 1964 y 1968, por lo que no cubría los restantes usos y problemáticas ambientales relacionadas con la gestión de una cuenca internacional ni la totalidad de las cuencas hispano-portuguesas. Las funciones de esta Comisión se centraban en las tareas relacionadas con la construcción de obras hidráulicas para la utilización hidroeléctrica de los ríos.
El marco institucional establecido por el Convenio de Albufeira representa un paso adelante. Sin embargo, como se analiza en el epígrafe relativo a los órganos de cooperación, la CADC está limitada por la falta de voluntad política y los recelos entre ambos países. Esto tiene efectos significativos en el avance del Convenio de 1998, dado que son los mecanismos institucionales los encargados de aplicar y poner en práctica el mismo. Por tanto, a pesar del avance logrado con el Convenio, su aplicación es lenta y sujeta a la voluntad política de los Gobiernos al frente de los dos países ibéricos. Por ello, es urgente crear una estructura institucional independiente si se quieren lograr avances en la aplicación del Convenio.
