Fundación Nueva Cultura del Agua

Este 2015 es el año en el que la Directiva Marco del Agua (DMA) estableció que debíamos alcanzar el buen estado en nuestros ríos, acuíferos y ecosistemas asociados al agua. La realidad, a la vista de la situación descrita por los planes hidrológicos vigentes, está muy lejos de dicho objetivo, puesto que muchas masas de agua no alcanzan el buen estado. Pero quizás lo más preocupante no es el mal estado de muchas de nuestras masas sino que los planes hidrológicos, aprobados hace sólo uno o dos años tras un considerable retraso, en general mantienen los objetivos de la vieja hidráulica y por tanto no contribuyen a una mejora ecológica de nuestras masas de agua, pese a un lenguaje superficialmente acorde con la Directiva. Este 2015 es también el año en el que de acuerdo con la DMA debe aprobarse la revisión de los planes para el siguiente ciclo 2015-2021, revisando sus diagnósticos, objetivos y medidas, con el fin de alcanzar el buen estado en las numerosas masas que aún no lo tienen. Pero ¿están los nuevos planes hidrológicos aprovechando realmente esta nueva oportunidad para incluir mejoras sustanciales? A la vista de los borradores de planes actualmente en exposición pública, creemos que no.

Los borradores de nuevos planes son continuistas con respecto a los planes del primer ciclo, dedicando una gran atención a la satisfacción de las demandas agrarias y en menor medida de abastecimiento, que además aparecen como medidas de los planes, cuando en realidad deberían considerarse como presiones sobre las masas de agua.

En ninguna de las demarcaciones analizadas se constatan mejoras significativas en más de dos aspectos clave de los nueve analizados y en todas ellas dominan los aspectos clave sin mejoras.  Ningún aspecto clave experimenta mejoras en cinco o más demarcaciones de las diez analizadas, destacando la relación presión-estado-objetivos-medidas y la participación pública, donde no se detectan mejoras en ninguna demarcación, así como el programa de medidas y la  justificación de las excepciones, donde sólo se aprecian mejoras en una demarcación. También cabe destacar que en muchos casos se produce un deterioro tanto en el contenido/ambición de los nuevos planes como en la cantidad y calidad de la información presentada. A continuación se presenta una valoración sintética de cada uno de los aspectos clave.

Uno de los problemas más serios y generalizados en el conjunto de demarcaciones es la reducción en el número de puntos de control, la insuficiente cobertura espacial de los mismos y la reducción en las frecuencias de muestreo. En muchos casos se constatan datos justificados por la existencia de recortes presupuestarios (caso de las demarcación de Baleares, demarcación del Tinto, Odiel y Piedras o Guadalquivir, entre otros).

Por otra parte, en demarcaciones como la del Segura han empeorado los indicadores de seguimiento (han desaparecido los índices de ictiofauna, alteración hidrológica, conexión con aguas subterráneas y continuidad fluvial), hay cambios no justificados en los puntos de control (demarcación del Guadalquivir) o la información es más pobre o confusa que en el plan anterior (demarcación Guadalete-Barbate).

Definición de estado de las masas de agua

En cuatro demarcaciones (Ebro, Tajo, Tinto Odiel y Piedras y Cantábrico Occidental) se identifican mejoras menores, como la mejora de indicadores o la definición de estado en las masas situadas en la red Natura 2000, mientras que no se constatan mejoras en las seis demarcaciones restantes.

Sin duda uno de los problemas más preocupantes y extendidos en el conjunto de demarcaciones es la ausencia de indicadores clave en la determinación del estado ecológico, como son los indicadores de peces y los indicadores hidromorfológicos. La ausencia de estos últimos no es justificable, dado que se han definido buenos indicadores hidromorfológicos para España (como los indicadores IHG, IAHRIS, ICF y otros).

Igualmente permanecen masas sin definición de estado (como en la demarcación del Tajo ), se aprecian incoherencias entre los resultados de los indicadores y la identificación del estado global (demarcación del Ebro) y falta de transparencia en las metodologías aplicadas (como en la demarcación del Guadalquivir, entre otras).

Objetivos de las masas de agua

Se aprecian mejoras menores en cuatro demarcaciones: Segura (establecimiento de caudales ambientales para todas las masas tipo río y análisis más completo de las masas en la red Natura 2000), Cuencas Mediterráneas Andaluzas (identificación de lugares Red Natura dependientes del medio hídrico), Guadiana (reducción de prórrogas en el Alto Guadiana, mejora de los objetivos y determinación de caudales ambientales en todas las masas  superficiales) y Cantábrico Occidental (información más completa). Por el contrario en las otras seis demarcaciones analizadas no se aprecian mejoras.

Se constatan dos problemas de enorme importancia por la gravedad y generalización de los mismos. En primer lugar, ninguno de los diez planes analizados establece objetivos ambientales adicionales específicos para las masas de agua situadas en la red Natura 2000, lo que implica un claro incumplimiento de la Directiva Marco del Agua. En segundo lugar, en buena parte de las demarcaciones (por ejemplo en las demarcaciones del Ebro, del Tajo, del Tinto, Odiel y Piedras y en la del Guadalquivir) no sólo no se han establecido mejores objetivos ambientales sino que se asiste a una erosión de objetivos ambientales en comparación con los planes hidrológicos vigentes, a través de una aplicación más extensiva de los artículos 4.3 a 4.7 de la Directiva.

Por otra parte, en la demarcación del Ebro persisten valores de caudales ambientales significativamente inferiores a los propuestos en los estudios científico-técnicos, destacando un caudal ambiental en el tramo inferior del Ebro inferior incluso a los 100 m3/s establecidos por el Plan Hidrológico de 1998, además no se incorporan caudales máximos, de crecida ni tasas de cambio. En otras demarcaciones la información sobre masas protegidas no mejora o disminuye (caso del  Guadalete-Barbate) y con respecto al plan anterior se omite información sobre nuevas modificaciones por presas (Cantábrico Occidental).

Justificación de las exenciones

Se constatan mejoras menores en la demarcación del Guadiana (en la aplicación de las prórrogas en el Alto Guadiana) pero no se identifican mejoras en los nueve planes hidrológicos restantes. De forma general, la aplicación de las exenciones sigue sin justificarse de forma adecuada en ninguno de los planes. En demarcaciones como la del Tajo la información justificativa aportada incluso se ha reducido respecto al plan anterior. La justificación frecuentemente se reduce a una mera alusión telegráfica a que proponer otros objetivos sería más costoso, sin más información sobre coste-eficacia de las medidas necesarias ni aportar otros documentos justificativos. En algunas demarcaciones como Cuencas Mediterráneas Andaluzas, el Plan Hidrológico incluso se exime a sí mismo de aplicar el artículo 4.7 (nuevas modificaciones) a las medidas incluidas en el Programa de Medidas, a partir de lo cual concluye que no existen nuevas modificaciones previstas. Sin embargo, una justificación adecuada es absolutamente esencial, como recuerda la sentencia del Tribunal Supremo hecha pública el 9 de marzo de 2015, que ha anulado el dragado del Guadalquivir, previsto en el plan hidrológico del Guadalquivir vigente, por suponer una nueva modificación no justificada en los términos exigidos por el artículo 4.7 de la Directiva.

Programa de Medidas

Se constatan mejoras significativas en la demarcación del Guadiana (en relación con la depuración y el saneamiento), mientras que no se detectan mejoras en las nueve  demarcaciones restantes.

Uno de los problemas más importantes y común a todas las demarcaciones analizadas es que las actuaciones para satisfacer demandas de agua (para regadío y para abastecimiento) y las obras hidráulicas propuestas se incluyen en el Programa de Medidas, cuando deberían ser consideradas presiones sobre las masas de agua que inciden en su deterioro. Además, en todas las demarcaciones analizadas las actuaciones y obras hidráulicas para satisfacción de las medidas acaparan buena parte del presupuesto total de los programas de medidas. En la demarcación del Ebro el presupuesto para objetivos ambientales es de sólo el 30,72% pero además algunas actuaciones de satisfacción de las demandas aparecen incluidas como medidas ambientales; en la del Segura las medidas ambientales excluyendo saneamiento y depuración no llegan al 14% del presupuesto total; en la del Guadalquivir el 60% de la inversión es para satisfacción de las demandas y el 25% para saneamiento y depuración, frente a sólo un 7% para recuperación ambiental; en el Tajo la satisfacción de las demandas urbanas (40%) junto con el saneamiento y depuración (50%) acaparan el 90% del presupuesto total; en Guadalete-Barbate la satisfacción de las demandas representa el 74% del presupuesto total.

Por otra parte, con respecto al plan anterior se constata una disminución general en el presupuesto de los Programas de Medidas, con reducciones del 40% o más (Guadalete-Barbate, Guadalquivir y otras), justificadas por la existencia de recortes presupuestarios. Sin embargo, dicha reducción no afecta por igual a todas las medidas, sino que se concentra sobre todo en las medidas ambientales (caso entre otros de la demarcación de Guadalete-Barbate), mientras que las actuaciones de satisfacción de las demandas sufren menos recortes presupuestarios (por ejemplo, en la demarcación de Tinto, Odiel y Piedras las actuaciones de satisfacción de las demandas son las únicas que no sufren recortes).

En ninguna de las demarcaciones se ha evaluado la eficacia de las medidas del plan vigente, ni se analizan medidas alternativas a las planteadas, como las de gestión de las demanda, que son insignificantes, ni se justifican las medidas incluidas con un análisis coste-eficacia.

Relación presión-estado-objetivos-medidas

No se aprecian mejoras en ninguno de los planes analizados. De forma general la información aportada sobre la relación entre las presiones, el estado, los objetivos y las medidas que se plantean es muy deficiente, genérica, y no concretada a escala de masa de agua, con lo que no es posible determinar la efectividad potencial de las medidas en las masas de agua a las que afectan. No se justifica cómo las medidas aplicadas permitirá reducir las presiones ni alcanzar los objetivos ambientales ni se cuantifican las mejoradas esperadas por cada medida.

La información es particularmente deficiente en el caso de las presiones agrícolas, donde por ejemplo (como en la demarcación del Segura) no se relacionan las captaciones para riego con el estado de las masas implicadas ni se relacionan medidas como la modernización de regadíos con mejoras concretas en los caudales y el estado ecológico de dichas masas, pese a que la modernización de regadíos está incluida como medida ambiental, con un presupuesto considerable.

Aplicación del artículo 9. Análisis económicos

Se aprecian mejoras menores en las demarcaciones de Tinto Odiel y Piedras (tímida inclusión de los costes ambientales) y Cantábrico Occidental (datos algo más completos), pero no se evidencian mejoras en las ocho demarcaciones restantes. En muchas demarcaciones las metodologías son confusas y la información aportada es incluso más pobre que en el plan anterior (caso de las demarcaciones de Guadalete-Barbate, Tajo y Cuencas Mediterráneas Andaluzas, entre otras), particularmente en relación con los costes ambientales.

Uno de los principales problemas detectados, común al conjunto de demarcaciones, es que los costes ambientales no son incluidos en la recuperación de costes, pese a que en muchos casos tales costes ambientales cuentan con algún tipo de cuantificación. Por ejemplo, en la demarcación del Tinto, Odiel y Piedras, la recuperación financiera de los servicios en alta solo alcanza al 49,8% , pero si se incluyen los costes ambientales se reduciría al 22%.

Otro problema general que falsea los resultados sobre recuperación de costes es que, como ocurre con los planes vigentes, en la mayoría de demarcaciones (como la del Segura, Ebro, Cuencas Mediterráneas Andaluzas y otras) se sigue considerando la función de prevención de inundaciones, asignada a muchas presas e infraestructuras asociadas, como exenta de la recuperación de costes, de forma que los costes de los usos agrarios del agua se reducen de forma arbitraria. Las excepciones a la recuperación de costes abarcan otras premisas cuestionables, como la referencia al equilibrio territorial (caso de la demarcación del Ebro), pese a que ello no es objetivo del plan hidrológico. Los resultados sobre recuperación de costes están afectados por otras consideraciones metodológicas dudosas. Por ejemplo, en demarcaciones como el Tajo y el Segura los nuevos planes utilizan una “interpretación estricta” de los servicios del agua, excluyendo los costes administrativos, de control y de gestión de los servicios.

Por otra parte en ninguna de las demarcaciones se presenta un análisis coste-eficacia que sustente la selección de medidas del plan.

Participación pública

No sólo no se detectan mejoras en ninguno de los planes analizados sino que en general la participación activa ha disminuido con respecto al primer ciclo de planificación. De forma generalizada se han reducido de forma drástica los eventos de participación y las iniciativas para fomentar la participación pública. En varias demarcaciones (como en el caso de la demarcación del Tinto, Odiel y Piedras o la demarcación del Cantábrico Occidental), se han excluido actores relevantes (como grupos ecologistas) de los escasos procesos abiertos. En demarcaciones como la del Ebro o la del Cantábrico Occidental se han excluido los temas de mayor conflictividad social.

Se constata también una insuficiente transparencia en la información puesta a disposición del público. Por ejemplo, las actas del Comité de Autoridades Competentes no son públicas (demarcación del Ebro o del Tajo entre otras muchas); se omite documentación metodológica clave, como los metadatos de los modelos utilizados (caso de Cuencas Mediterráneas Andaluzas y otras) o no son accesibles los documentos complementarios que se mencionan como justificación en los distintos documentos expuestos (como en la demarcación del Guadalquivir).

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