Compartimos nuestro documento de observaciones al borrador de Plan de Acción de Aguas Subterráneas 2023-2030 presentado al Ministerio de Transición Ecológica y el Reto Demográfico con la intención de contribuir a mejorar dicho plan y con el fin de que sea un instrumento eficaz para mejorar de forma sustancial el estado de las aguas subterráneas en España.

Observaciones al borrador de Plan de Acción de Aguas Subterráneas 2023-2030

1. Consideraciones generales

El Plan de Acción de Aguas Subterráneas (a partir de ahora, el Plan) constituye una iniciativa positiva y muy necesaria, dadas las grandes carencias y problemas existentes en torno a las aguas subterráneas en España, tanto en el ámbito del conocimiento como en relación con la gestión. Estas carencias explican que, transcurridos más de 20 años desde la puesta en marcha de la Directiva Marco de Agua, el estado de las aguas subterráneas no sólo no haya mejorado sino que, en muchos casos, haya empeorado tanto a nivel cuantitativo como químico. Es necesario por ello reforzar las acciones para frenar el deterioro de las aguas subterráneas y acelerar la recuperación de su buen estado. Por ello damos la bienvenida al presente Plan.

Consideramos que el enfoque general del Plan es adecuado. Este enfoque incluye un diagnóstico general, concede bastante atención a las carencias de conocimiento en materia de aguas subterráneas y en cómo se han de resolver e incluye también otros ejes clave, como son la mejora de los programas de seguimiento, la protección de las aguas subterráneas, la digitalización y control de usos y la gobernanza y marco normativo. No obstante, el Plan carece de la concreción necesaria en la gran mayoría de sus contenidos, especialmente en el análisis de las causas de los diferentes problemas y en la propuesta de medidas para resolverlos, con la excepción de las carencias de conocimiento, donde el plan aborda con suficiente detalle las necesidades de mejora y las medidas que están en marcha o previstas para tales mejoras. Sin embargo, echamos en falta una atención y nivel de detalle equivalentes en el análisis de otros problemas y en la concreción de las medidas para resolverlos. De la misma forma, el Plan debería tener elementos de concreción comunes a otros planes, como la temporalización de las acciones (no aparece un cronograma), entidad responsable y presupuesto. En este sentido, si bien el Plan incluye una tabla con el presupuesto por línea de acción, no queda claro si dichas medidas se refieren exclusivamente a actuaciones adicionales a los planes hidrológicos o si -como parece deducirse del texto- se incluyen también las inversiones ya previstas en los diferentes planes hidrológicos. Se trata de una cuestión importante que debería quedar clara en el Plan, con el fin de que se pueda valorar mejor su aportación respecto a lo ya contemplado en los diferentes planes vigentes.

Finalmente sugerimos una revisión de la redacción, dado que en algunas partes aparecen párrafos y frases cortadas que dificultan la comprensión del texto. También, debe revisarse lo señalado en la página 52, dado que lo expresado en la figura 24 y los contenidos del texto referidos a dicha figura 24 no coinciden del todo.

A continuación se presentan algunas observaciones de mejora del Plan, con el fin de que el mismo sea más eficaz para el logro de sus objetivos.

2. Acerca del diagnóstico

El Plan constituye en primer lugar un buen documento para disponer de un diagnóstico sintético y actualizado de los principales problemas que sufren las aguas subterráneas, a partir de la información más detallada, pero también más dispersa, existente en otras fuentes documentales. Es también un documento muy útil para identificar los estudios e informes accesibles en la web con información actualizada sobre distintos aspectos relacionados con las aguas subterráneas. El diagnóstico resulta particularmente apropiado en su análisis de la situación de falta de conocimiento avanzado y actualizado en materia de aguas subterráneas, cuyas carencias se presentan con detalle. También sintetiza los problemas clave que afectan a las aguas subterráneas, en los que destacan la sobreexplotación y la contaminación, especialmente por nitratos. Sin embargo, el diagnóstico es incompleto en varios aspectos importantes. A
continuación se presentan las cuestiones en las que consideramos que el diagnóstico debe ser ampliado y mejorado.

2.1. Aplicación del esquema DPSIR al análisis de los problemas que afectan a las masas subterráneas

El Plan describe los principales problemas de las aguas subterráneas pero no aborda con igual detalle sus causas. Consideramos que el Plan debería ampliar el diagnóstico para incorporar un análisis más concreto y detallado de las causas de los problemas siguiendo el esquema de la metodología DPSIR (fuerzas motrices, presiones, estado, impactos, respuesta), aplicada en el reporting europeo. Curiosamente, en el apartado de diagnóstico el Plan hace referencia a esta metodología pero después no la aplica, limitándose a señalar que es necesario avanzar en las relaciones causa-efecto, como si los datos y estudios ya disponibles no permitieran sobradamente establecer tales
relaciones, aún reconociendo la necesidad de mejoras del conocimiento sobre aguas subterráneas.

Por ejemplo, en los estudios previos realizados de cara al tercer ciclo de planificación, por ejemplo en el Estudio General de la Demarcación de cuencas como la del Segura, se incluyó un análisis de la relación cuantitativa entre las diferentes presiones y los impactos que generan. De acuerdo con dicho Estudio, a través de técnicas SIG se estableció la relación entre los valores cuantitativos de distintas presiones y los impactos a que dan lugar, Así, se estableció la relación entre la superficie agraria existente en el área de cuenca vertiente a un punto y los valores cuantitativos de distintos impactos en dicho punto, por ejemplo la contaminación por nutrientes. Estas relaciones cuantitativas permitieron al organismo de cuenca identificar los umbrales de las distintas presiones a partir de los cuales se espera que dichas presiones (agrícolas, ganaderas, industriales, etc.) den lugar a la aparición de los diferentes
impactos (por ejemplo, contaminación por nitratos). Se trata tan sólo de un ejemplo para mostrar que no sólo existe información suficiente para analizar ya las relaciones causa-efecto entre fuerzas motrices, presiones, estado e impactos sino que, además, en muchos casos tales estudios han sido ya realizados por los propios organismos de cuenca.

Estas relaciones causa-efecto no quedan recogidas por el Plan. Así, se señalan las actividades agrícolas y ganaderas como fuente de contaminación difusa, pero no se ahonda en el análisis. En el caso de la sobreexplotación, no se identifican las actividades responsables ni su grado de contribución a dicha explotación, pese a que existe información suficiente para cuantificar la atribución de responsabilidades entre las diferentes actividades a dicha En definitiva, consideramos muy importante que el Plan incluya un diagnóstico más amplio y detallado, siguiendo la metodología DPSIR, de las relaciones causa-efecto, identificando las fuerzas motrices generadoras de las presiones responsables del importante deterioro de las masas de aguas subterráneas que sufre España. 

2.2. Evaluación de las medidas relativas a las aguas subterráneas aplicadas hasta la fecha

Consideramos necesario que el diagnóstico del Plan incorpore una evaluación de los resultados obtenidos con las medidas aplicadas hasta ahora para alcanzar y mantener el buen estado de las masas subterráneas. Esta información en lo que se refiere a la implementación de las medidas, está fácilmente accesible en la base de datos PHWeb y en los informes de seguimiento de implementación de la DMA que ya se menciona en el Plan (MITECO, 2020). Este análisis debería incluir:

a) El grado de implementación de las medidas incluidas en los planes hidrológicos y en las normativas que afectan a las aguas subterráneas. El Plan debería incorporar información sobre las medidas ejecutadas y no ejecutadas,
así como un análisis de las causas que explican los fallos de implementación, ya que no sólo se trata de un problema genérico de falta de presupuestos públicos.

b) La eficacia real de las medidas que han sido implementadas. El Plan debería incluir un análisis de la evolución del estado de las masas de agua subterráneas, desde la puesta en marcha de los programas de seguimiento en
el primer ciclo de planificación hidrológica, hasta la actualidad. En la medida de lo posible, se debería analizar si las medidas empleadas hasta ahora han contribuido y en qué medida a la consecución de los objetivos previstos, con el
fin de determinar si son útiles o no y, en caso de que sean útiles, si son suficientes o se necesita reforzarlas, si han sido las más adecuadas desde el punto de vista de su coste-efectividad o si han tenido otros efectos no previstos,
tanto positivos como negativos. Este análisis permitiría identificar las medidas que han demostrado ser más eficaces, identificando posibles casos en los que hayan permitido revertir tendencias negativas y aprender de estos éxitos y, de igual manera, identificar las medidas de eficacia baja o nula, con el fin de reorientarlas, reforzarlas o sustituirlas por otras medidas más útiles.

La ausencia de una evaluación de las medidas aplicadas hasta la fecha en materia de aguas subterráneas impide aprender de la experiencia, lo que puede dar lugar a dos consecuencias: i) perpetuar medidas escasamente eficaces, contraproducentes para los objetivos perseguidos o que dan lugar a efectos no deseados y ii) impedir la identificación y puesta en marcha de medidas realmente eficaces.

2.3. Valoración de los fallos de gobernanza en materia de aguas subterráneas

El Plan de Acción recoge muy parcialmente algunos de los fallos de gobernanza (como los escasos resultados de las comunidades de usuarios de aguas subterráneas, CUAS), pero no analiza tales fallos ni sus causas o posibles soluciones. Por otro lado, el plan omite cualquier mención a otros problemas muy significativos relacionados con la gobernanza de las aguas subterráneas. A continuación se señalan algunos de los más importantes:

• El Plan no hace referencia al grave problema de las extracciones ilegales, cuando son una realidad en el país documentada ampliamente por estudios científicos y documentos oficiales, incluyendo el informe elaborado por el
  Observatorio del Agua de la Fundación Botín 1 o el informe de la Corte Europea de Auditores 20/2021 ( Disponible en: https://www.eca.europa.eu/es/Pages/DocItem.aspx?did=59355). Resulta poco creíble que el Plan pretenda resolver los sobreexplotación.problemas de los acuíferos existentes si omite, en el diagnóstico y en las propuestas, un problema tan grave y extendido.
• Sería conveniente que el Plan incluya un análisis de las causas por las que la Orden ARM/1312/2009, de 20 de mayo, por la que se regulan los sistemas para realizar el control efectivo de los volúmenes de agua utilizados por los aprovechamientos de agua del dominio público hidráulico, de los retornos al citado dominio público hidráulico y de los vertidos al mismo., se ha incumplido de forma generalizada en el caso de las aguas subterráneas y que concrete de qué forma se pretende mejorar su efectividad. 
• El Plan dedica una sección a la necesidad de mejorar la delimitación e implementación de los perímetros de protección, e incluye una serie de medidas y actuaciones en este sentido. Sin embargo, no se identifican y analizan las causas que explican o los escasos resultados obtenidos con esta figura de protección que existe, como el mismo Plan reconoce, desde la Ley de Aguas de 1985 y, especialmente, la ausencia generalizada de planes de gestión
  de tales perímetros de protección.
• El Plan también debería analizar, entre otros aspectos, el papel como fuerza motriz que ejercen las subvenciones de varios componentes de la PAC para promover la transformación de cultivos de secano a regadío, dado que dicha transformación tiene efectos directos sobre la sobreexplotación y contaminación de acuíferos. Se echa en falta una valoración crítica por parte del Plan de esta transformación, que parece asumirse como una inercia que no cabe cuestionar.
• El Plan no hace referencia a la falta de contribución de los usuarios de las aguas subterráneas a la recuperación de los costes de los servicios del agua ni al principio quien contamina paga, lo que no permite una correcta aplicación de la Directiva Marco del Agua, dificulta la consecución de los objetivos ambientales y representa una situación de privilegio respecto a otros usuarios, como los urbanos o los industriales, a quienes sí se les aplica dicho principio de quien contamina paga, o a otros usuarios del agua para riego que si contribuyen, en mayor o menor medida, a los costes de los servicios del agua.

En definitiva, el Plan debería incorporar un diagnóstico más amplio y completo en materia de gobernanza de las aguas subterráneas, incluyendo:

i) el grave problema de los cientos de miles (cuando no más) pozos ilegales, lo que genera grandes incertidumbres en relación con las tasas reales de extracción en muchos acuíferos;
ii) las dificultades de control de los valores autorizados de bombeo y, específicamente, la escasa aplicación de la Orden Ministerial para el control volumétrico a través de caudalímetros;
iii) la falta de coordinación entre administraciones, en particular entre los organismos de cuenca y las administraciones autonómicas competentes en materia agrícola y ganadera; y entre las administraciones competentes en agua
y en minas.
iv) las deficiencias en materia de transparencia, y de participación pública;
v) la no aplicación del principio de recuperación de los costes de los servicios del agua ni del principio de quien contamina paga a los usuarios de aguas subterráneas.

3. Acerca de la mejora del conocimiento

El Plan realiza un análisis bastante amplio y detallado de las carencias en materia del conocimiento sobre las aguas subterráneas e incluye un amplio conjunto de actuaciones destinadas a resolver tales carencias. Se trata sin duda del principal avance del plan, que viene a resolver una asignatura pendiente en las aguas subterráneas en España desde hace mucho tiempo. El Plan incluye un número importante de medidas adicionales a las ya consideradas por los planes hidrológicos vigentes, con el fin de impulsar un avance sustancial en el conocimiento de las aguas subterráneas al nivel que los problemas existentes y las necesidades actuales de gestión demandan.

El Plan incluye la elaboración de modelos de simulación numérica de algunas masas subterráneas, así como de propagación de contaminantes. Pero no se trata sólo de disponer de modelos, sino también de aplicarlos para mejorar la gestión. En este sentido el Plan acertadamente señala que “En España, la elaboración de modelos numéricos de simulación de flujo y transporte de aguas subterráneas se ha asociado en muchas ocasiones a trabajos académicos, tesis doctorales, proyectos de investigación y similares, pero es bastante escasa su utilización como herramienta de gestión”. El Plan entra también en cierto nivel de detalle en cuestiones que no pueden considerarse menores, como la necesidad de que los modelos utilicen códigos testados y de libre acceso, que sean reutilizables y replicables y que tengan formatos útiles para ser usados como herramienta práctica para la gestión y toma de decisiones. No obstante, esta tarea se encuentra en sus inicios, dado que la mayoría de masas subterráneas carecen de un modelo numérico y no está previsto a corto plazo que cuenten con ello. El impulso que pueda realizar el Plan en este sentido será
muy bienvenido.

El Plan también fomenta la transparencia, impulsando de forma significativa que el conocimiento disponible sobre las aguas subterráneas esté a disposición pública a través de herramientas y formatos adecuados. En este sentido es un avance importante la iniciativa relativa al Gestor Documental de Aguas Subterráneas (ADEPAS) que, de acuerdo con el Plan, será accesible para todo el público interesado e incluirá los estudios realizados, incorporando textos, cartografías digitales, datos y sus metadatos.

4. Acerca del impulso a los programas de seguimiento

De forma adicional a lo incluido en los programas de medidas de los planes vigentes, el Plan incluye diversas inversiones para reparar, mejorar y ampliar las distintas redes de seguimiento, tanto piezométricas como de estado químico, así como su digitalización e integración en bases de datos interoperables. Se trata de un avance importante y absolutamente necesario. También son acertadas las indicaciones del Plan acerca de la necesidad de garantizar la calidad y fiabilidad de los datos, así como que los análisis y cálculos estadísticos sigan los estándares de calidad en esta materia.

El Plan avanza igualmente en la accesibilidad a los datos de seguimiento de las aguas subterráneas, cuyo acceso actual por parte de cualquier persona interesada es bastante complicado. En este sentido valoramos de forma muy positiva iniciativas como la inclusión de los niveles piezométricos en el denominado Boletín hidrogeológico de la web del MITERD, así como la actuación futura, prevista en el Plan, de poner a disposición del público a través de una herramienta similar los datos de calidad de las masas subterráneas, actualmente sólo consultables en informes en formato pdf.

Por otra parte, el Plan de Acción pone de manifiesto que la red foronómica de control de caudales en los manantiales se mantiene activa sólo en algunas demarcaciones. Se trata de un problema preocupante porque un adecuado seguimiento de las surgencias naturales es esencial para conocer si las masas subterráneas se mantienen en buen estado en sus funciones más importantes desde un punto de vista ambiental, como es el mantenimiento de los ecosistemas fontinales, además de que los manantiales constituyen una importante aportación directa a arroyos y ríos. La ausencia de una red foronómica de manantiales suficientemente completa y activa impide saber en
qué medida la explotación de la masa subterránea está causando afecciones a las masas superficiales, así como a los ecosistemas dependientes de las masas subterráneas.

Sin embargo, el Plan no analiza las causas de esta desatención al seguimiento de los manantiales, aunque hay que aplaudir que tenga prevista cierta inversión para mejorar y actualizar la red foronómica. No obstante, no queda claro si dicha inversión incluye establecer una red foronómica en todas las demarcaciones y que sea suficientemente representativa de los manantiales existentes en cada demarcación, cuestión que consideramos absolutamente imprescindible. En caso de que el Plan no lo tenga previsto, consideramos que se debe extender la red foronómica a las demarcaciones que carecen de ella, así como ampliar el número de manantiales con puntos de control de caudal.
El Plan tampoco ahonda en las causas de las grandes diferencias existentes en cuanto a densidad de piezómetros y de puntos de control de la calidad química de las aguas subterráneas entre unas demarcaciones y otras. El Plan debería indagar si existen razones que permitan justificar dichas diferencias o si hay demarcaciones que deben incrementar significativamente su densidad de puntos de monitoreo, por ser injustificadamente baja.

5. Acerca de las medidas de protección frente al deterioro de las masas subterráneas

El apartado de medidas de protección incluye una parte de contenidos que sigue siendo fundamentalmente descriptivo, continuando con elementos parciales de diagnóstico, pero no incluye medidas de protección concretas más allá de las relacionadas con las mejoras de conocimiento, mejora indudablemente necesaria pero en absoluto suficiente. Así, aparecen de nuevo actividades relacionadas con recopilación de la información disponible, análisis de datos y elaboración de nuevos estudios, pero las actuaciones que van más allá de la mejora del conocimiento apenas se concretan o bien se listan en términos muy genéricos (por ejemplo la actuación “Consideración de las posibilidades futuras de sistemas de alerta temprana ante diferentes situaciones como una sequía, que pueden ayudar a la toma de decisiones en base a una serie de indicadores de los acuíferos”).

Por otra parte, la mayoría de las medidas que aparecen están ya previstas en otros documentos y normativas, como las reservas naturales subterráneas declaradas a través del Acuerdo de Consejo de Ministros de 29 de noviembre de 2022, una iniciativa sin duda muy positiva y que ha de ser reforzada en los próximos años. Sin embargo, el Plan no incluye en general medidas de protección adicionales a las ya recogidas en los planes hidrológicos.

El Plan debería incorporar una batería de medidas adicionales para atajar problemas tan graves y generalizados como la gran cantidad de pozos ilegales existentes, el aumento de la sobreexplotación o la extendida contaminación por nitratos. Además, tales medidas deberían dirigirse especialmente hacia las actividades agrícolas y ganaderas dado que, de forma general, las medidas más eficaces y coste-efectivas a la hora de mejorar el estado de las masas de agua son la que se dirigen a las fuerzas motrices. Por ejemplo, una de las posibles medidas que podría contemplarse es la limitación de la superficie de regadío y de explotaciones ganaderas intensivas dentro de los perímetros de protección, de zonas vulnerables a la contaminación por nitratos y de masas subterráneas en riesgo cuantitativo o químico.

Por otra parte, el Plan no hace referencia a las insuficiencias del enfoque actual para luchar contra la contaminación de acuíferos, enfoque que es básicamente reactivo y no preventivo. Las políticas preventivas son siempre más eficaces, coste-eficientes y duraderas que las de mitigación, pero es que en el caso de las aguas subterráneas, los enfoques preventivos son prácticamente los únicos que resultan de utilidad, debido a que i) a diferencia de los ríos, los acuíferos presentan una gran inercia en sus propiedades cuantitativas y químicas, de forma que una vez que se deterioran es muy difícil recuperarlos y se requiere mucho esfuerzo, tiempo y dinero y ii) desde un punto de vista técnico, la capacidad de intervenir en las masas subterráneas con medidas de mitigación es incierta y compleja, por lo que no siempre es posible revertir a la situación previa al deterioro, especialmente en el caso de determinados contaminantes persistentes o cuando se trata de acuíferos muy grandes.

En definitiva, debido a la gran inercia de los acuíferos, en la gestión de las aguas subterráneas es fundamental actuar antes de que se produzca la contaminación y no después. Sin embargo, las medidas suelen aplicarse a las masas que están ya afectadas por sobreexplotación o por contaminación nitratos, una vez que el margen de maniobra es ya mínimo. Por ejemplo, los planes vigentes establecen valores máximos de excedentes de nitrógeno a determinadas masas subterráneas ya contaminadas por nitratos, pero no se fijan en acuíferos que todavía no están contaminados, que es donde tales valores máximos podrían ser más útiles.

Una de las actuaciones que propone el Plan en el apartado de protección de las masas subterráneas es un análisis de los efectos de las modernizaciones de regadíos. Si bien nuevos estudios son siempre positivos, lo cierto es que existe ya una abundante documentación científica y técnica que demuestra que, en términos generales, la modernización de regadíos no sólo no ahorra agua sino que, con mucha frecuencia, el consumo de agua aumenta por la drástica reducción de los retornos de riego, la mayor intensificación de los cultivos y, en consecuencia, el incremento de la transferencia de agua a la atmósfera por evapotranspiración. Además de la extensa literatura científica
existente en esta materia a nivel internacional y en España, distintas instituciones e informes europeos reconocen esta realidad, como el Informe del Tribunal de Cuentas de la Unión Europea “Uso sostenible del agua en la agricultura: probablemente, los fondos de la PAC favorecen un consumo de agua mayor”. Por ello el Plan debería incluir medidas realmente eficaces para reducir el consumo de agua, las cuales incluyen la eliminación de los regadíos y captaciones ilegales, la contención de las superficies de regadío y, en el caso de las masas en mal estado cuantitativo, su reducción.

En el caso de los perímetros de protección, el Plan señala que a pesar del respaldo jurídico y de la existencia de diferentes guías técnicas para el establecimiento de perímetros de protección, lo cierto es que se ha avanzado muy poco. Sin embargo el Plan no ahonda en las razones de este escaso avance ni concreta nuevas medidas para garantizar perímetros activos y eficaces, más allá de prever una nueva guía técnica y la necesidad de dos programas, sin avanzar detalles, para delimitar perímetros de protección: uno para zonas de captación para abastecimiento y otro para lagos, lagunas, humedales y otros ecosistemas dependientes de las aguas subterráneas. Sería deseable que el Plan incorporara actuaciones más concretas en el marco de los programas mencionados y que abarcaran no sólo la delimitación de los perímetros de protección, sino también los imprescindibles planes de gestión de tales
perímetros, o la consideración de las necesidades medidas de coordinación eficaz entre las distintas administraciones con competencias en esta materia.

6. Acerca de la digitalización y control de usos

El Plan de Acción describe el PERTE de digitalización del agua, el cual incluye la digitalización interna de los organismos de cuenca. El foco del PERTE se centra en la mejora del control de los usos del agua, pero el grueso de las inversiones se refieren a los servicios de abastecimiento humano (1.200 M€), mientras que la inversión en la mejora del control del regadío es proporcionalmente mucho menor (200 M€), a pesar de que el regadío representa en torno al 80% de los usos consuntivos en España, del escaso avance en materia de control volumétrico fiable de las captaciones subterráneas, que son mayoritariamente para regadío y de la gran cantidad de pozos ilegales existentes. El Plan de Acción no analiza este desequilibrio ni plantea medidas adicionales para resolverlo. Consideramos que el Plan debería incluir medidas específicas y mucho más ambiciosas para resolver las grandes carencias en materia
de control de las captaciones subterráneas y de los usos agrarios del agua, como se ha señalado en apartados anteriores de este documento.

Por otra parte, consideramos un avance importante la iniciativa de crear un Gestor Documental de Aguas Subterráneas accesible al público general. No obstante, se deberían concretar los plazos para disponer de sistemas de acceso público de información del territorio, que permitan comprobar casi en tiempo real si una explotación agraria cuenta con un permiso de extracción (actualmente sólo posible en las demarcaciones del Duero y del Guadalquivir).

7. Acerca de la gobernanza y marco normativo

El Plan presenta un descripción sintética de los principales cambios normativos en preparación, los cuales incluyen modificaciones a la Ley de Aguas, la Ley del Plan Hidrológico Nacional, el Reglamento del Dominio Público Hidráulico y la Instrucción de Planificación Hidrológica, junto a revisiones de otras disposiciones legales y una amplia lista de nuevas guías técnicas y protocolos a elaborar. Sin embargo, en el listado de temas bajo análisis se echan en falta algunas cuestiones clave que se vienen señalando desde el primer ciclo de planificación hidrológica. Es el caso, por ejemplo, de la ausencia de instrumentos económicos que garanticen la aplicación del principio quien contamina paga en el sector agrario. De hecho, en distintas fases del actual ciclo de planificación, los organismos de cuenca han respondido a las alegaciones sobre esta cuestión descartando nuevas medidas de recuperación de costes, incluyendo el principio quien contamina paga a los usuarios agrarios, porque ello requiere una reforma de la Ley de Aguas. Pero, a juzgar por la lista de temas bajo análisis incluidas en el Plan, los cambios necesarios para ello en la Ley de Aguas
siguen sin considerarse. El Plan debería incluir propuestas concretas en este ámbito.

Por ejemplo, podría plantearse un canon por contaminación difusa agraria (fertilizantes y plaguicidas), que habría de incorporarse en la Ley de Aguas y contar con el correspondiente desarrollo reglamentario. Este canon podría determinarse en función de la superficie en cultivo, las certificaciones homologadas de control de fertilizantes y plaguicidas (referidos a superficie o a producción anual) y la calidad de las masas de agua que puedan verse afectadas.
Por otra parte, los problemas de gobernanza que no aparecen en el apartado de diagnóstico carecen también de medidas en el apartado de gobernanza y marco normativo. Es el caso de los regadíos y pozos ilegales, del insuficiente control volumétrico de las captaciones, de los débiles avances en perímetros de protección activos y eficaces y de los escasos resultados conseguidos por parte de las Comunidades de Usuarios de Aguas Subterráneas. El Plan debería incluir medidas concretas en todos estos aspectos.

El Plan debería, igualmente, incorporar actuaciones relativas a la coordinación entre administraciones, cuestión que se viene reclamando desde algunos sectores y expertos desde hace años. Estas medidas de coordinación deben dirigirse muy especialmente a resolver la nula cooperación entre las administraciones del agua y las de minas, así como la débil o desconocida colaboración entre las administraciones del agua y las agrarias. Entre otros aspectos, la colaboración con los responsables de detectar infracciones respecto de las condiciones de las subvenciones de la PAC permitiría, por ejemplo, excluir de las subvenciones o de la cobertura de seguro a las personas y entidades que perforen pozos sin autorización o que realicen extracciones por encima de lo autorizado.